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Positionen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes
1.
Konsultationsprozesse legitimieren und
strukturieren
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund begrüßt
grundsätzlich die Bemühungen der Europäischen
Kommission, die Konsultationsprozesse in Brüssel zu
strukturieren. Er begrüßt, dass in diesem Zusammenhang
die u. a. auch vom Deutschen Städte- und Gemeindebund
vorgeschlagene Festlegung von Mindestkriterien der
Konsultationsprozesse erfolgen soll. Hervorzuheben ist dabei
aber, dass unter dem Begriff der konsultierten
„Zivilgesellschaft“ kein Sammelbecken für
jegliche Akteure öffentlicher oder privater Art gesehen
werden darf, die nicht unmittelbar der staatlichen Ebene
zuzurechnen sind. Daher fordert der Deutsche Städte- und
Gemeindebund, dass im Rahmen der zukünftigen
Konsultationsprozesse bei dem Konzept des
„Europäischen Regierens“ deutlich unterschieden
wird zwischen gewählten Vertretern, die sich auf ein
legitimes und demokratisches Mandat berufen können, und
solchen Akteuren der „Zivilgesellschaft“ im weiteren
Sinne, die alles in allem nur sektorale Interessen ohne eine
Verpflichtung auf das Gemeinwohl vertreten. Daher fordert der
Deutsche Städte- und Gemeindebund, zu
Konsultationsprozederen zu kommen, die den kommunalen
Gebietskörperschaften und deren Verbänden eine
besondere, herausgehobene Position geben.
2. Kenntnisse
und Erfahrungen der kommunalen Vertreter stärker
nutzen
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund begrüßt die Absicht der
Europäischen Kommission, dass die EU den vorhandenen
Bewegungsspielraum stärker nutzen möchte, um die
Umsetzung der europäischen Politik vor Ort zu verbessern. Er
teilt die Einschätzung der Kommission, dass die Einbeziehung
der lokalen und regionalen Akteure in erster Linie eine Sache der
nationalen Behörden entsprechend der jeweiligen verfassungs-
und verwaltungsrechtlichen Regelungen ist. In diesem Zusammenhang
spricht sich der Deutsche Städte- und Gemeindebund
dafür aus, den Ansatz des „Europäischen
Regierens“ auf alle Ebenen in der Europäischen Union
und in den Mitgliedsstaaten zu erstrecken. Insbesondere sollte
die Forderung der kommunalen Akteure nach einer wirksameren und
effizienten Einbindung in die Entscheidungsfindungsprozesse nicht
nur auf die europäische Ebene beschränkt bleiben,
sondern ebenso ggü. den nationalen und auch regionalen
Akteuren erhoben werden. In diesem Zusammenhang ist zu sehen,
dass es auch und vor allem die Bundesländer sind, die
ggü. den Institutionen der Europäischen Union eine
verbesserte Beteiligung wünschen. Umgekehrt sollten sich die
Bundesländer auch in ihrem eigenen Wirkungsbereich auf die
Einhaltung dieser Forderungen besinnen. Der Deutsche Städte-
und Gemeindebund weist darauf hin, dass es gerade die Kommunen
sind, die durch die Kultivierung der demokratischen Strukturen
vor Ort einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass die
Bürgerinnen und Bürger unmittelbar am politischen
Geschehen partizipieren können. Daher muss die
Europäische Kommission im Rahmen des "Europäisches
Regierens" wirksame Mittel und Wege entwickeln, den Prozess der
Dezentralisierung stetig zu forcieren.
3. Vertrauen in
die Expertenberatung stärken
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund begrüßt
grundsätzlich den Ansatz der Kommission, das Vertrauen der
Öffentlichkeit in die Beratung der politischen
Entscheidungsträger durch Experten zu stärken. Die
Vielgestaltigkeit und Komplexität unseres
Gesellschaftssystems macht die sinnvolle Nutzung von
Expertenwissen unumgänglich. Gleichzeitig verweist der
Deutsche Städte- und Gemeindebund allerdings darauf, dass
aus der EU keine „Expertenunion“ werden darf. Die
gezielte Konsultation von Expertenwissen darf nicht zur weiteren
Verkomplizierung der bereits bestehenden aufwändigen Systeme
führen. Politik und Gesetzgebung der europäischen
Ebene, aber auch der nationalen Ebene, müssen klar,
transparent und für den Bürger verständlich sein
und bleiben. Auf der europäischen Ebene ist dabei vor allem
zu berücksichtigen, dass das Expertenwissen gezielt
eingesetzt werden soll, um die notwenigen Rahmenregelungen zu
finden, deren konkrete Ausgestaltung auf der kommunalen und auf
der regionalen Ebene effektive Handlungsspielräume
belässt.
4. Klarere
Definition der politischen Ziele der EU
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund unterstützt die Absicht der
Europäischen Kommission, zu einer klareren Definition der
politischen Ziele der Europäischen Union zu kommen. Er
verweist in diesem Zusammenhang auf die laufenden Diskussionen
über neue europäische Kompetenzabgrenzungsregelungen
mit Blick auf die nächste Regierungskonferenz im Jahr 2004.
Der Deutsche Städte- und Gemeindebund spricht sich
dafür aus, diese Diskussion möglichst konstruktiv zu
führen. Dies heißt, dass es im Rahmen der so genannten
„Kompetenzabgrenzungsdebatte“ nicht nur darauf
ankommen darf, Kompetenzen voneinander abzugrenzen, sondern auch,
Verantwortungen untereinander im Interesse der Bürgerinnen
und der Bürger bestmöglich aufzuteilen. Mögliche
neue Kompetenzregelungen sind dabei in alle Richtungen
möglich. Sie müssen dazu führen können, in
solchen Bereichen, wo insbesondere Internationalisierungsprozesse
es erforderlich machen, den europäischen
Zuständigkeits- und Kompetenzbereich ggü. dem Status
quo noch zu erweitern. Umgekehrt muss es auch möglich sein,
offen darüber zu diskutieren, ob Politikbereiche, die
bislang in der europäischen (Mit-)Zuständigkeit standen
oder stehen, wieder auf niedrigere Ebenen
zurückzuführen. Das Subsidiaritätsprinzip muss
dabei stets Leitbild des Regierungshandelns
sein.
5.
Vereinbarungen zwischen den Akteuren
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund hält den Vorschlag der
Europäischen Kommission, zu Vereinbarungen zwischen den
Ebenen EU, Mitgliedsstaaten und Regionen sowie Kommunen zu
kommen, für einen diskussionswürdigen Ansatz. Er betont
in diesem Zusammenhang, dass die deutschen Städte und
Gemeinden dazu bereit sind, nicht nur eine verbesserte Einbindung
in die Entscheidungsfindungsprozesse der höheren Ebenen
einzufordern, sondern umgekehrt auch selbst wirksam und
konstruktiv zu diesen Prozessen beizutragen. Die Verbindlichkeit
der vorgeschlagenen Vereinbarungen muss kritisch diskutiert und
mit Blick auf den Handlungs- und Gestaltungsspielraum der
Kommunen und Regionen nach der jeweiligen Verfassungs- und
Verwaltungslage offen gehalten werden. Da das Konzept des
„Europäischen Regierens“ insgesamt von einem
konzertierten, gemeinsamen Willen aller beteiligen Akteure und
Ebenen ausgeht, hält es der Deutsche Städte- und
Gemeindebund für sinnvoll, insbesondere hinsichtlich des
kommunalen Bereiches von einer freiwilligen Selbstverpflichtung
bei der Teilnahme am Konzept „Europäisches
Regieren“ zu sprechen.
6. Errichtung
von EU-Regulierungsagenturen
Zum Vorschlag der
Kommission zur Errichtung von so genannten
"Regulierungsagenturen" in den EU-Mitgliedsstaaten zur
Überwachung und Einhaltung ihrer Politiken merkt der
Deutsche Städte- und Gemeindebund kritisch an, dass das
Konzept des „Europäischen Regierens“ in seinem
Grundsatz davon ausgeht, dass die kommunale Ebene zur weiteren
Entwicklung und Integration der Europäischen Union beitragen
möchte. Unter Beachtung der bestehenden Zuständigkeiten
und Handlungsoptionen und des Subsidiaritätsprinzips ist
damit die Einrichtung von Regulierungsagenturen entschieden
abzulehnen. Für weitere Verwaltungsebenen und
europäische Überwachungsbehörden besteht kein
Bedarf. Es ist darauf hinzuweisen, dass hier leicht der Eindruck
entstehen könnte, dass die Europäische Kommission mit
der Einrichtung von Regulierungsagenturen unmittelbar auf der
subnationalen Ebene als Akteurin auftreten möchte. Dies
widerspricht gerade dem Geist des Weißbuches
„Europäisches Regieren“. Angezeigt ist vielmehr,
die Formen der Zusammenarbeit der Europäischen Kommission
mit den bereits vorhandenen Behörden auf regionaler und
kommunaler Ebene zu verbessern.
7. Rolle und
Verantwortlichkeiten jeder Institution
klarstellen
Es entspricht den
Forderungen des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, auf
der europäischen Ebene im Dienste der Bürgerinnen und
Bürger Kompetenzen, Zuständigkeiten und
Verantwortlichkeiten klar zu definieren und zuzuordnen. Der
Deutsche Städte- und Gemeindebund weist in diesem
Zusammenhang darauf hin, dass sich das bislang festgelegte Mandat
der Regierungskonferenz im Jahr 2004 lediglich darauf
beschränkt, die Zuständigkeiten zwischen den Ebenen
Europäische Union und Mitgliedstaaten zu klären. Die
Kompetenzbereiche der Kommunen und der Regionen ergeben sich
daher hieraus lediglich mittelbar. Dennoch hält es der
Deutsche Städte- und Gemeindebund für
unerlässlich, dass auch im europäischen
Primärrecht unmittelbar eine Absicherung der kommunalen
Selbstverwaltungstätigkeit erfolgt. Zielführend
könnte es hier sein, das Subsidiaritätsprinzip
dahingehend zu schärfen, dass die Kompetenzen auf der
überörtlichen Ebene bis hin zur europäischen Ebene
selbst mit Blick auf bestehende kommunale und regionale
Selbstverwaltungsrechte nach den jeweiligen nationalen
Verfassungsordnungen ausgeübt werden müssen.
Außerdem sollte es explizit Bestandteil des Gebotes der
Achtung der nationalen Identität nach dem EU- und dem
EG-Vertrag werden, dass diese auch nach nationalem Recht
bestehende kommunale und regionale Selbstverwaltungsrechte
umfasst. Hinsichtlich des offenen Koordinierungsverfahrens, bei
dem die Regierungen der EU-Mitgliedsstaaten ohne die Einhaltung
des europäischen Rechtsetzungsverfahrens Politiken
miteinander absprechen, koordinieren und umsetzen, merkt der
Deutsche Städte- und Gemeindebund an, dass gerade hier eine
enge Einbindung der für die Umsetzung verantwortlichen
kommunalen Ebene erforderlich ist. Zudem dürfen
Kompetenzabgrenzungen auf europäischer Ebene nicht durch den
Einsatz des offenen Koordinierungsverfahrens unterlaufen
werden.
8. Verbesserung
der europäischen
Rechtsetzungstätigkeit
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund begrüßt die Pläne
und Absichten der Europäischen Kommission, die Qualität
der europäischen Rechtsetzung und Politik zu verbessern. Er
unterstreicht den Ansatz, dass Regelungen und Vorgaben von
höheren Ebenen grundsätzlich auf das notwendige
Maß nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
beschränkt werden und im Übrigen soweit möglich
auch nur Rahmenvorgaben enthalten, die kommunale und regionale
Handlungsspielräume achten und eröffnen. Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund regt an, zur Verbesserung der
Qualität der europäischen Rechtsetzungstätigkeit
ein Modell pflichtiger Gesetzesfolgenabschätzung
durchzuführen. Gesetzesfolgenabschätzung meint
inhaltlich, dass Gesetze und Vorgaben dahin überprüft
werden, ob sie zur Erreichung des angepeilten Zieles die
geeigneten Maßnahmen enthalten und diese auch die
bestehenden Rechte der Normadressaten am geringsten belasten.
Zudem erfordert es die Gesetzesfolgenabschätzung, schon in
der Phase der Gesetzesentstehung zu klären, ob die geplante
Regelung administrativ zu verwirklichen ist, welche Kostenfolgen
hieraus resultieren und wie diese Kosten aufzubringen sind.
Insofern fordert der Deutsche Städte- und Gemeindebund auch
die umfassende Verwirklichung des so genannten
Konnexitätsprinzips, das besagt, dass Regelungen mit
Kostenfolgen stets auch die Frage der Finanzierung beantworten
müssen.
9. Konsultation effektiv durchführen und absichern
a.
Grundsätzliche Aussagen
Der Deutsche
Städte- und Gemeindebund spricht sich dafür aus, den
Konsultationsprozessen weitest gehende Legitimität
einerseits, aber auch Verbindlichkeit andererseits zu verleihen.
Er bedauert ausdrücklich, dass das Konzept des
"Europäischen Regierens" nach Ansicht der Kommission ohne
eine Absicherung in den europäischen Verträgen erfolgen
soll. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund weist darauf
hin, dass die Diskussion des aktuellen politischen Themas
"Europäisches Regieren" in Brüssel nicht davon
entbindet, die Fragen nach einer europäischen Verfasstheit
zu beantworten und fordert daher eine möglichst breite
Debatte über eine zukünftige Europäische
Verfassung. Insbesondere aus der Sicht der legitimierten
Vertretungen der Kommunen ist es wünschenswert, die
Beteiligungsrechte der Kommunen zu stärken. Dies betrifft
sowohl die partnerschaftlichen Dialog- und Konsultationsprozesse
im ganz frühen Stadium der Entstehung europäischer
Politik und europäischer Gesetzgebung, aber auch die
institutionelle Stärkung der Regionen und Kommunen über
den beratenden Ausschuss der regionalen und lokalen
Gebietskörperschaften der Europäischen Union (AdR). Zu
denken wäre in diesem Zusammenhang insbesondere daran, dem
AdR die formelle Rolle eines Hüters des
Subsidiaritätsprinzips zuzuweisen, und den AdR bei
Verstößen gegen das Subsidiaritätsprinzip vor dem
Europäischen Gerichtshof klagebefugt zu
machen.
b. Positionen
zur praktischen Verwirklichung
Ziele des
"Europäischen Regierens" Mit dem Weißbuch zum
„Europäischen Regieren“ sollten vor allem
folgende Ziele verfolgt werden:
- Verstärkung der Transparenz, der Lesbarkeit und der Verständlichkeit der Europapolitik und der europäischen Gesetzgebung
- Konsequente Beachtung und Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips: Dies heißt insbesondere, dass europäische Regelungen bei europäischen Fragen zum Tragen kommen sollen, mitgliedstaatliche Entscheidungen bei Fragen auf nationalstaatlicher Ebene erfolgen sollen und schließlich regionale und kommunale Fragen von regionalen und kommunalen Gebietskörperschaften erledigt werden sollen.
- Einführung einer verlässlichen Gesetzesfolgenabschätzung.
- Ausgeprägte Verhältnismäßigkeit der europäischen Politik und Gesetzgebung. Das heisst insbesondere:- Alle Entscheidungen und Regelungen sollen nur dann ergehen, wenn eine Regelung auch wirklich erforderlich ist. Ist diese erforderlich, so muss sie die zweckmäßigste Lösung bei möglichst geringer Belastung der Bürger und der Gesellschaft enthalten.
- Definition und Umsetzung einer partnerschaftlichen Politik und Gesetzgebung in der Europäischen Union.
10.
Partnerschaftliche Politik
Die Verwirklichung des
Partnerschaftsprinzips hat in Politik und Gesetzgebung eine
wichtige Rolle für Bürgernähe. Dies bedeutet
nicht, dass die im Europäischen Parlament und in den
nationalen Parlamenten repräsentierte Volksvertretung in
diesem Zusammenhang in Frage gestellt oder ersetzt werden soll.
Auch institutionalisierte Anhörungsgremien der EU, vor allem
der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und
Sozialausschuss, sollen von dieser Form der partnerschaftlichen
Zusammenarbeit nicht erfasst werden. Für diese Gremien sind
besondere Aufgaben im EG-Vertrag geregelt, das Mandat des
Internationalen RGRE und der kommunalen Spitzenverbände ist
demgegenüber viel weiter gefasst. Das Augenmerk ist vielmehr
darauf zu richten, dass das Partnerschaftsprinzip insbesondere
für die Europäische Kommission Möglichkeiten und
Perspektiven eröffnet, zu echten Dialog- und
Konsultationsverfahren mit den Bürgerinnen und Bürgern
und Entscheidungsträgern an der Basis zu
gelangen.
11.
Repräsentative Partnerschaftsdialoge
In diesem Zusammenhang
ist insbesondere darauf hinzuweisen, dass den Verbänden der
kommunalen Gebietskörperschaften im Rahmen eines
partnerschaftlichen Dialogs eine besondere Rolle zukommen muss.
Dies gilt vor allem, weil die Europäische Kommission in der
Förderung der partizipativen Demokratie einen der
Hauptgründe dafür sieht, die partnerschaftliche
Zusammenarbeit zu fördern und zu verbessern. Es sind gerade
die kommunalen Gebietskörperschaften, die einerseits nicht
unmittelbar staatliche Einrichtungen sind, andererseits aber auf
demokratisch legitimierte Beschlussfassungsorgane verweisen
können, die die bürgernächste und unmittelbarste
Form der Politikgestaltung vor Ort repräsentieren und
Bestandteil der öffentlichen Gewalt sind. Zudem sind es in
der EU durchweg die Kommunen, die Entscheidungen "aus
Brüssel" zu Hause vor Ort in konkrete Politik umzusetzen und
diese vor dem Bürger zu vertreten haben. Diesem Umstand
sollte eine Weiterentwicklung der partnerschaftlichen
Zusammenarbeit seitens der Europäischen Kommission Rechnung
getragen werden.
12. Kriterien
demokratischer Legitimität in der
Partnerschaft
Gleichwohl ist es, den
Konsultationsverfahren im Rahmen der partnerschaftlichen
Zusammenarbeit demokratische Legitimität zu geben. Denn das
dialogische Konsultationsverfahren zwischen der Europäischen
Kommission und den Partnern in Gesellschaft, Wirtschaft und
Politik hat eine nicht unerhebliche Bedeutung für die
Gestaltung der Politik auf Europäischer Ebene insgesamt. Aus
grundlegenden Legitimitätsüberlegungen heraus
müssen diese Partizipationsmöglichkeiten daher ein
Mindestmaß an demokratischer Legitimität und
Gemeinwohlorientierung aufweisen. Insbesondere um die Ziele einer
größeren Transparenz und erreichen zu können, ist
es unerlässlich, dass die von der Europäischen
Kommission ausgewählten Partner Mindestkriterien der
Repräsentativität erfüllen. Als maßgebliche
Parameter in diesem Zusammenhang können
gelten:
- Struktur und Mitgliederzahl der repräsentativen Vereinigung,Auch ist darauf hinzuweisen, dass eine ausreichende Repräsentativität der Partner im Rahmen des „Europäischen Regierens“ dadurch gewährleistet werden kann, dass die innere Struktur dieser Vereinigungen nach deren Statuten auf demokratische Entscheidungsfindungsprozesse verweisen kann. Dieses Element scheint deshalb unverzichtbar zu sein, um zu gewährleisten, dass das Ziel eines Dialogs mit einem möglichst breiten und repräsentativen Spektrum erreicht werden kann. Zudem ist zu berücksichtigen, dass bei der Konsultation von Partnern aus Politik, Gesellschaft und Wirtschaft auch besonders die Rolle von anerkannten Einrichtungen wie Kirchen und Wohlfahrtsverbände zu berücksichtigen ist.
- Transparenz des Aufbaus und der Arbeitsweise,
- inhaltlich-fachliche Kompetenz für die Beratung im bestimmten Politikbereichen und
- die Fähigkeit, den Informations- und Meinungsaustausch zwischen der Kommission und dem Bürger in Gang zu bringen und zu halten.
13. Transparenz
der Partnerschaft
„Europäisches Regieren“ im
Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit sollte zudem
bedeuten, dass auch die Konsultationsprozesse im Rahmen der
Partnerschaft selbst möglichst offen und transparent
geführt werden. Aus diesem Grund ist daran zu denken, die
Partner der Europäischen Kommission zu registrieren und die
Informationen hierüber der Öffentlichkeit in geeigneter
–Form zugänglich zu machen. Transparenz der
partnerschaftlichen Zusammenarbeit ist notwendig, um der
Öffentlichkeit gegenüber die Legitimität dieser
Konsultationsprozesse darzulegen.
14.
Effektivität der Konsultationen
Hinsichtlich der
praktischen Aspekte der Konsultationen ist anzumerken, dass sich
nach unseren Erfahrungen als Interessenvertreter auf der Ebene
der Bundesrepublik Deutschland folgende Anregungen machen
lassen:
- Hinsichtlich der Fragen, die sich auf die Informationsflüsse zwischen der Europäischen Kommission und den Partner beziehen, kann es sinnvoll sein, vor allem internet- und e-mail-gestützte Informationssysteme zu etablieren. Diese zukunftsorientierten Informationstechnologien stellen die effizienteste und unmittelbarste Form der Weitergabe von Informationen dar.Ein wichtiges Element eines effektiven Dialoges mit den Partnern ist zudem die Einführung von Feedback-Elementen in das partnerschaftliche Konsultationsverfahren. Konkret könnte diese geschehen, indem die Europäische Kommission mit vertretbarem Aufwand die Beiträge im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit kurz kommentiert, und ausführt, ob und in welcher Weise dort gemachte Anregungen beachtet oder aber aus welchen Gründen nicht beachtet werden konnten. Somit könnte für die partnerschaftliche Zusammenarbeit Effizienzgewähr herbei geführt und gleichzeitig die Motivation zur Teilnahme beim „Europäischen Regieren“ erhöht werden.
- Um einen möglichst breiten Bereich abdecken zu können, sollten die konkreten Konsultationsprozedere selbst breit gefächert und gestreut sein. Das heißt, dass es neben der schriftlichen Konsultationsmöglichkeit auch ein unmittelbares dialogisches Element in Form von Anhörungen geben sollte.
- Um ausreichend qualifizierte inhaltliche Stellungnahmen der Partner ermöglichen zu können, sollte das Prozedere Mindestfristen enthalten, um im Rahmen der partnerschaftlichen Zusammenarbeit Positionen und Stellungnahmen zu Vorschlägen gegenüber der Europäischen Kommission abgeben zu können. Diese Mindestfristen sollten nach unseren Erfahrungen einen Zeitraum von acht Wochen nicht unterschreiten.
- Die Europäische Kommission sollte Möglichkeiten und Wege überdenken und prüfen, die Partner bei ihrer Zusammenarbeit zu unterstützen. Modellcharakter hierfür könnten Maßnahmen der Technischen Hilfe haben.
- Die Kommunikation in allen Amtssprachen der EU muss gewährleistet sein.
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